この点について「百万人郷土防衛隊」を整備すれば、相当な自衛隊の増強に匹敵し、自衛隊が郷土の防衛問題に後ろ髪をひかれることなく正規部隊をフルに前線で使用できる体制が整備できると強調している。(1)

（2023/6/27）

『有事、国民は避難できるのか』

「ウクライナ戦争」から日本への警鐘

日本安全保障戦略研究所　　国書刊行会　　2022/10/10

＜ウクライナ戦争の教訓から緊急提言――日本に「民間防衛」が必要――＞

・2022年2月24日に勃発したロシアによるウクライナへの軍事侵攻（ウクライナ戦争）は、日本をはじめ世界中に深刻な衝撃を与えました。特に、戦後の平和ボケの中で戦争のことなど全く念頭になかった日本人にとって、その衝撃は計り知れないものとなりました。

　ウクライナ戦争が日本人に突き付けたことは、①戦争が始まれば国土全体が戦場となり、安全な場所などないという現実です。

　また、②民間人を保護することによって、戦争による被害をできる限り軽減することを目的で作られた国際法は安易に破られるという現実です。

　いま、国際情勢も安全保障環境も激変する中で、日本は空想的平和主義から現実的平和主義への大転換を迫られています。

・ウクライナ戦争では、ロシアは「国連憲章第51条に基づいて『特別軍事作戦』を行う」と述べ、ロシア軍がウクライナ領土に侵攻しました。それをJus ad Bellum(戦争法)に照らして大多数の国家が非合法であると明確に意志表示しています。

　ウクライナ戦争では、多数の民間人が犠牲になるとともに、国内外併せて1300万人の避難民が発生しています。このロシア軍による攻撃は、ジュネーヴ条約第１追加議定書52条2項の軍事目標主義を逸脱しています。つまり、Jus in Bello（戦争遂行中の合法性）の考え方に明らかに反しています。

・本書では、特にJus in Belloに違反する民間人への戦争被害をいかに極小化するかについて「民間防衛」というテーマで考察しています。

・提言の主要な事項は、憲法への国家非常事態及び国民の国防義務の規定の追記、民間防衛組織とそれを支援する地方予備自衛官制度の創設、各地域の国民保護能力と災害対処能力の拡大などです。

＜はじめに＞

・こうした緊張状態が加速する中、2023年2月24日にはロシアがウクライナに軍事侵攻しました。非戦闘員である民間人の犠牲者は日々増加しているとの報道が毎日のように流されています。

・NPO法人「日本核シェルター協会」が2014年に発表した資料によれば、本書で「民間防衛」研究の対象とした米国、韓国、台湾、スイス4か国の「人口あたりの核シェルターの普及率」は、アメリカが82％、韓国（ソウル市）が300％、スイスが100％であり、各国ともに緊急避難場所を確保していますが、日本はわずか0.02％にしか過ぎません。

　台湾は、本資料には入っていませんが、100％です。台湾では、全国の公的場所には必ず地下壕を用意することが法的に義務付けられており、年に一度は必ず防空演習も行われています。

　世界各国では、核ミサイルの脅威に対する備えの重要性を認識し、いざという時の避難場所として、核シェルターの整備を政府主導で進めています。しかし、わが国は唯一の戦争被爆国であり、周囲を中国、ロシア、北朝鮮などの核保有国に囲まれているにもかかわらず、核シェルターの普及が全く進んでおらず、議論すら行われていません。

・このため、世界の国々は、武力紛争事態において国民の生命及びその生命維持に必要な公共財等を守るために軍隊以外の政府機関及び地方自治体並びに民間組織及び一般国民が参加する、国を挙げて行う「民間防衛」の制度を整備しています。

　わが国においても、遅ればせながら、武力攻撃事態等において、国民を保護するための「国民保護法」が作られ、2004年に施行されました。

＜諸外国の民間防衛を知ろう＞

＜諸外国との比較による真の「民間防衛」創設に向けた日本の課題＞

＜諸外国の民間防衛を知ることの意義＞

・その際、日本の唯一の同盟国である米国、日本と同じように中国や北朝鮮の脅威に直面し、かつ自由、民主主義などの基本的価値を共有する隣接国の韓国と台湾、及び「永世中立」政策を採り世界でも最も民間防衛に力を入れているスイスの4か国を対象とする。

＜諸外国における民間防衛の概念＞

・一般に諸外国では、自然災害及び重大事故に対応する措置を市民保護と称し、武力攻撃に対する被害の最少化を民間防衛と位置付けており、民間防衛こそが軍事行動―国防と密接に連動した概念である。

＜民間防衛の歴史的変遷＞

・戦時に国民を保護する体制を意味するものとしての民間防衛の起源は、欧州における第一次世界大戦時の空襲経験にその緒を見ることができる。

＜民間防衛と市民保護の関係性＞

・民間防衛と市民保護の関係性をみると、国家レベルの民間防衛が、地方レベルの市民保護の発展を促してきたという各国に共通した特徴をみることができる。

＜「共同防衛」を基本とする米国の民間防衛＞

＜アメリカ合衆国憲法＞

＜全般＞

・わが国の現行（占領）憲法の起草に当たって、基礎史料の一つとされたアメリカ合衆国憲法は、その前文で、次頁のように宣言している。

　われわれ合衆国の国民は、より完全な連邦を形成し、正義を樹立し、国内の平穏を保証し、共同の防衛に備え、一般の福祉を増進し、われらとわれらの子孫のために自由の恵沢を確保する目的をもって、ここにアメリカ合衆国のためにこの憲法を制定し、確定する。

・なかでも、「…、国内の平穏を保障し、共同の防衛に備え、…」の記述は、州政府を束ねる連邦国家が、各州および国民の力を結集して社会全体で国を守ろうとする強い決意を表わしており、それを踏まえて、付帯的な内容が、立法、行政及び司法の各条項に定められている。

　まず「連邦議会の立法権限」では、「宣戦布告」、「陸軍の設立」、「海軍の設立」、「軍隊の規則」、「民兵の招集」、「民兵の規律」に関し規定している。

　「大統領の権限」では、冒頭の1項目で「大統領は、合衆国の陸海軍、及び現に合衆国の軍務に服するために召集された各州の民兵の最高指揮官である」と軍の統帥権について規定している。

・なお、米国議会は、1950年5月に、それまであった沿岸警備隊懲戒法を含むすべての軍事犯罪に関する法律をまとめた『軍事法典』を可決、施行している。

　以上の他に、連邦議会の権限の冒頭にある徴税の項で、「共同の防衛および一般の福祉のため、租税、（…）消費税を賦課徴収すること」として、税徴収の主要な目的は防衛のためであることを明記している。

＜日本国憲法とアメリカ合衆国憲法＞

・日本国憲法の成立過程研究の第一人者とされる米国のセオドア・マクネリー博士の研究によると、日本国憲法の前文は、時系列的に、①アメリカの独立宣言、②米合衆国憲法、③リンカーン大統領のゲティスバーグ演説、④米英首脳による大西洋憲章、⑤米英ソ首脳によるテヘラン宣言、⑥マッカーサー・ノートの6史料を基礎として作られた。

・すなわち、米国憲法は、連邦法律の執行、反乱の鎮圧及び侵略の撃退を目的とする軍務に服する組織として民兵団を設けることを定め、その招集、編成・武装・規律及び統率に関して規定する権限を連邦議会に、将校の任命及び訓練の権限を各州にそれぞれ与えている。

　その歴史は、アメリカ合衆国の植民地時代に遡る。当時、各植民地は志願者から成る民兵団を結成した。それは基本的に入植民による自警団であったが、独立戦争では大陸軍とともに重要な戦力の一翼を担い、また独立後も国内外の紛争・事案にたびたび動員されたことから、1792年民兵法が制定され、究極の指揮権を州に与えた。

＜米国民の「国防の義務」＞

・国防の義務については、ほとんどの国の憲法に明確な規定がある。しかし米国の場合は、さらに踏み込んで、修正第２条で「規律ある民兵は、自由な国家にとって必要であるから、人民が武器を保有し、携帯する権利は、これを侵してはならない」と規定し、国民の民兵としての必要性を強調するとともに、武器を保有する権利すなわち武装の権利を保証している点に大きな特徴がある。

＜米国の「武器保有権」と銃規制問題＞

・アメリカでの銃の所持は、建国の歴史に背景があり、アメリカ合衆国憲法修正第２条によって守られているアメリカ人の基本的人権である。

　全米で適用されている銃規制の法律では、銃販売店に購入者の身元調査を義務づけ、未成年者や前科者、麻薬中毒者、精神病者への販売を禁止し、また、一部の自動機関銃などの攻撃用武器の販売を禁止している。

・銃販売、保持するための許可証の取得、使用など銃に関する法律は州によって異なり、カリフォルニア、アイオワ、メリーランド、ミネソタ、ニュージャージー、ニューヨークなどの州は銃規制が厳しく、銃の所持禁止区域が設定されている。

・しかし、近年、銃乱射事件が劇的に増加し、銃規制強化を訴える世論が高まりを見せている一方、米国社会では銃規制より、自衛のための銃器に関する正しい使い方の教育、情報、訓練の必要性と強化を求める動きも広がっている。

なお、2022年5月に発生した南部テキサス州の小学校銃乱射事件など相次ぐ銃乱射事件を受け、上下両院が超党派で可決した銃規制強化法案にバイデン大統領が署名して6月25日、同法が成立した。本格的な銃規制法の制定は28年ぶりで、21歳に満たない銃購入者の犯罪暦調査の厳格化や、各州が危険と判断した人物から一時的に銃を取り上げる措置への財政支援などが柱となっている。

＜「国家警備隊」あるいは「郷土防衛隊」としての州兵＞

＜連邦政府と州政府との関係＞

・州政府は連邦政府の下部単位ではない。各州は主権を有し、憲法上、連邦政府のいかなる監督下にも置かれていない。ただし、合衆国憲法や連邦法と州の憲法が矛盾する場合には、合衆国憲法や連邦法が優先する。

＜州兵＞

・州兵は、アメリカ各州の治安維持を主目的とした軍事組織で、平時は州知事を最高司令官として、その命令に服するが、同時に連邦の予備兵力であり、連邦議会が非常事態を議決した場合には、アメリカの連邦軍の一部として、大統領が招集することができる。

＜兵役制度と予備役制度＞

＜兵役制度＞

・米国の兵役制度は、志願制である。

　予備役は、現役の連邦軍および州兵とともに米軍を構成する重要なコンポ―ネントの一つであり、「総合戦力」として一体的に運用される。その勢力は、約80万人である。

＜予備役の目的＞

・予備役の目的は、戦時または国家緊急事態、その他国家安全保障上必要な場合に、米軍の任務遂行上の要求に応えるため、動員計画に基づいて部隊および人員を確保・訓練し、現役に加え、必要とする部隊および人員を提供することである。

＜予備役としての州兵＞

・民兵に起源があり、国家警備隊あるいは郷土防衛隊としての性格をもつ州兵には、陸軍州兵と空軍州兵があり、連邦と州の「異なる二つの地位と任務」を付与されている。

＜米国の民間防衛体制が示唆する日本への主な教訓＞

＜憲法前文における「共同防衛」の欠陥＞

・連邦制を採る米国の憲法は、その全文で、国家の安全を保障するためには、「共同防衛」が重要であることを強調している。この共同防衛では、中央の連邦政府から州・地方政府に至るまで、また軍官民が一体となり、社会全体で国を守る防衛体制が必要であると説いている。

＜米国の州兵に相当する「郷土防衛隊」の欠如＞

・米国の州兵は、植民地時代の志願者から成る「自警団」としての民兵に起源があり、国家警備隊あるいは郷土防衛隊としての性格をもち、地域の緊急事態等において、大規模災害対処や暴動鎮圧等の治安維持などの主任務に携わっている。

・このような、多種多様な任務の急増に応えているものの、自衛隊は前掲の「主要国・地域の正規軍及び予備兵力」に見る通り、その組織規模が列国に比べて極めて小さいことから、本来任務である国家防衛への取組みが疎かになるのではないかとの懸念が高まっている。

　自衛隊は、中国や北朝鮮からの脅威の増大を受けるとともに、ロシアに対する抑止にも手を抜けないことから、本来任務であり国家防衛に一段と注力する必要がある。そのため、自助、共助を基本精神として具現化すべき、米国の州兵に相当する「郷土防衛隊」が欠如していることは大いに懸念されるところである。

＜予備役制度の拡充の必要性＞

・予備役は、陸軍、海軍、空軍、海兵隊、沿岸警備隊、陸軍州兵、空軍州兵の各予備役、そして公共保健サービス予備役団の八つから構成されており、その体制は極めて充実している。

・近年、東日本大震災以降、即応予備自衛官が招集され、また、医療従事者、語学要員、情報処理技術者、建築士、車両整備などの特殊技能を有する予備自衛官補の需要も高まっており、この際、予備自衛官制度の抜本的な改革増強が急務である。

＜国家非常事態における国家の総動員体制と組織の統合一元化の欠落＞

・日本国憲法には、その根本的な問題の一つである、国家の最高規範として明確ににしておかなければならない「国家非常事態」についての規定も各省庁を統合する体制もない。

＜「統合防衛」体制を支える韓国の民間防衛＞

＜大韓民国（韓国）憲法＞

＜全般＞

・大韓民国（韓国）憲法は、米国の軍政下にあった1948年7月に制定、公布されたものであるが、その後9回の改正が行われている。

＜韓国の民間防衛体制が示唆する日本への主な教訓＞

＜日本国憲法には国防及び国民の「国防の義務」についての規定なし＞

・韓国の憲法は、前記の通り、国軍の保持とその使命並びに国民の「国防の義務」について明記している。また、憲法の規定を根拠に、「民防衛基本法」を制定し、民間防衛体制を整備している。

　一方、日本国憲法は、第9条2項で、「戦争の放棄、戦力の不保持、交戦権の否認」を謳い、国家の唯一の軍事組織である自衛隊は、憲法のどこにも明記されていない。

＜国民の「国防の義務」に基づく民間防衛体制の欠如＞

・韓国は、憲法によって国民の「国防の義務」を定め、徴兵制度と民防衛隊を制度化してその目的に資する仕組みを作っている。

　わが国の憲法には、国家と国民が一体となって国の生存と安全を確保するとの民主主義国家としてごく当たり前のことが記述されていない。

＜国家非常事態に国を挙げて対処できる枠組みの欠如＞

・韓国は「江陵（カンヌン）浸透事件」を契機に、国家として適切な対処が行えなかったという反省を踏まえ、「統合防衛法」を制定し、この法律のもと、国防関連諸組織をすべて組み合わせ、網羅して、外敵の侵入、挑発などに一元的に対処する仕組みを作った。

　わが国でも、東日本大震災において、国家として適切な対処が行えなかったことなど多くの問題や課題が指摘された。

＜「全民国防」下の台湾の民間防衛＞

＜中華民国（台湾）憲法＞

・中華民国（台湾）憲法は、その「まえがき」で、「国権を強固にし、民権を保障し、社会の安寧を確立し、人民の福利を増進する」ために憲法を制定するとし、国家目標の四つの柱の一つに国防の重要性を掲げている。

＜台湾（中華民国）の民間防衛体制が示唆する日本への主な教訓＞

＜全国民参加型の国防体制の欠如＞

・台湾は、憲法20条で「人民の兵役の義務」を定め、それを基に台湾全民参加型の「全民国防」体制を敷いている。

　台湾は、九州とほぼ同じ面積の領土・領域を守るため、現役を約16万人にまで削減したが、約166万人の予備役を確保しており、有事には現役と予備役を併せて約182万人を動員することができる。さらに、高等学校以上の生徒を含めた70歳までの市民の力と自衛・自助の機能を有効に活用し、人々の生命、身体、財産を共同で保護する民間防衛体制を整備して、全民国防の実効性を担保している。

＜民間の力と国民の自助・共助の機能を組織化した民間防衛体制が欠如＞

・台湾は、「人民の兵役の義務」を背景に、全民参加型の「全民国防」体制を敷き、現役及び予備役を背後から支える民間防衛体制を整備している。　

　その役割は、「民間の力と市民の自衛と自助の機能を有効に活用し、人々の生命、身体、財産を共同で保護し、平時の防災・救援の目標を達成し、戦時中の軍事任務を効果的に支援すること」にある。

　民間防衛体制は、現役及び予備役以外の、高等学校以上の生徒を含めた70歳までの市民によって組織化されており、平時の重大災害対処と戦時の軍事任務支援の平・戦両時に備える構えになっている。

＜学校における国防教育の欠如＞

・台湾では、「全民国防教育法」に基づき、台湾全民に対する国防教育に力を入れ、全民国防を知識や意識の面からも高めている。特に、学校教育では、国防教育を必修科目とし、青少年の愛国心と国防意識を高揚し、軍事能力の向上を図っている。

　それに引き換え、日本の国防教育は、あらゆる世代を通じて皆無に等しい状態にある。

　中国は、現代の戦争の本質を「情報化戦争」と捉え、「情報戦で敗北することは、戦いに負けることになる」として、情報優勢の獲得を戦いの中心的要素と考えている。そして、「情報化戦争」においては、物理的手段のみならず非物理的手段を重視し、「輿論戦」、「心理戦」および「法律戦」の「三戦」を軍の政治工作の項目に加えたほか、それらの軍事闘争を政治、外交、経済、文化、法律など他の分野の闘争と密接に呼応させるとの方針を掲げている。特に近年は、サイバー、電磁波および宇宙空間のマルチドメインを重視して情報優越の確立を目指そうとしている。

・その際、情報の優越獲得の矛先は、軍事の最前線に限定される訳ではなく、相手国の政治指導者、ソーシャルサイトやメディアそして国民など広範なターゲットへ向けられるため、中国の「情報化戦争」は、一般国民の身近な生活や社会活動、ひいては国の防衛に重大な影響を及ぼさずには措かないのである。

　台湾と同じように、中国の世論戦、心理戦、サイバー戦などの脅威に直面する日本としては、敵から身を守り、敵の侵略を阻止するには、物理的な力と無形の力を組み合わせる必要性に迫られている。自衛隊の防衛能力を強化するのは当然であるが、併せて国民が脅威を正しく認識し、防衛意識を高める施策が伴わなければならない。

　そのため、特に学校教育では、国防教育を必修科目とし、青少年の愛国心と国防意識を高揚し、自衛隊の活動に関する理解を深め、それに協力して共に支える社会環境の醸成が不可欠であるものの、甚だ不十分な状況と言わざるを得ない。

＜「永世中立」を政策とするスイスの民間防衛＞

＜スイスの「永世中立」政策」＞

・スイスの「永世中立」政策は、以下述べるように、民兵制の原則（非専業原則）に基づいた「国民皆兵」制度の下、軍隊と民間防衛、すなわち軍民の力を結集した国防努力によって成り立っている。

＜スイス憲法＞

＜国防及び緊急事態の規定＞

・スイスは、憲法第５８条第１項に「スイスは軍隊を持つ。基本的には民兵制の原則の下に組織される」と規定している。同第２条に、軍隊の主な任務として、①戦争の防止及び平和の維持、②国土防衛、③国内的安全への重大な脅威が生じた場合及びその他の非常事態の場合における非軍事部門の支援の三つを定めている。

　また、同第５９条第１項で「すべてのスイス人男性（18歳以上）は、兵役に従事する義務を負う。非軍事的代替役務については、法律でこれを定める」と規定している。

＜憲法の枠を超える緊急事態に対する措置＞

・過去、２度の世界大戦の際、1914年と1939年に、いわゆる「全権委任決議」により、連邦議会は、連邦参事会に無制限の全権を委任し、憲法秩序の一部の変更を認めた。

＜民間防衛＞

＜スイス憲法の「民間防衛」に関する規定＞

・スイス憲法では、第3編「連邦、州及び市町村」第2章「権限」第2節「安全、国防、民間防衛」の第61条（民間防衛）において、以下の通り、民間防衛について定めている。

• 武力紛争の影響に対する人及び財産の民間防衛についての立法は、連邦の権限事項である。

• 連邦は、大災害及び緊急事態における民間防衛の出動について法令を制定する。

• 連邦は、男性について民間防衛役務が義務的である旨を宣言することができる。女性については、当該役務は、任意である。

• 連邦は、所得の損失に対する適正な補償について法令を制定する。

• 民間防衛役務に従事した際に健康被害を被った者又は生命を失った者は、本人又は親族について、連邦による適正な扶助を要求する権利を有する。

＜シェルター（避難所・設備）の整備＞

・スイスでは、国民の95％を収容できるシェルターが整備済みであり、旧型のシェルターを含めると100％程度に達する。

　また、一戸建ての家を建てる場合は、地下に核シェルターを設置することを義務付けている。

＜「民間防衛」から「市民保護」へ＞

＜背景・経緯＞

・欧州を主戦場とした東西冷戦が終結し、欧州を中心に、民間防衛の課題が武力紛争対処から災害対処へと重点を移行した。従来の民間防衛は、全国民にシェルターを用意するなど市民保護の概念が強調されるようになった。

＜市民保護組織（民間防衛隊）＞

・緊急事態に際し、警察、消防、公共医療サービス、技術サービスと協力して住民のシェルターへの避難誘導、救助等を実施する。

・市民保護組織（民間防衛隊）は、民兵制の原則（非専業原則）に基づいた「国民皆兵」制度の下に作られている。

　スイス人男性は、18～30歳まで兵役義務があり、兵役義務を終えた男性は40歳まで民間防衛に従事する。40歳以降は各人の自由意志となっている。

＜スイス政府編『民間防衛』に見る民間防衛の精神＞

・東西冷戦時代に作られたスイスの政府編『民間防衛』は、冷戦終了とともに廃刊となっているが、その精神は、ＣＰＳ（市民保護システム）の中に脈々と受け継がれている。

＜スイスの民間防衛体制が示唆する日本への主な参考事項＞

・スイスの場合は、永世中立国としての国家政策の下、国防や民間防衛の努力がなされており、日米安全保障体制下で安全保障を構築している日本とは大きく異なる。よって、直接的に教訓にはなりにくいものの、民主主義国家としての国防の在り方には大いに参考にすべきことがある。

・スイスの「永世中立」政策は、民兵制の原則（非専業原則）に基づいた「国民皆兵」制度の下、軍隊と民間防衛、すなわち軍民の国防勢力いかんによって成り立っている。

　スイスの安全保障は、軍民の国防努力いかんによって左右されるとの考えが、「民間防衛」の冒頭に記述されている。軍が国防の責任をもっているのに加えて、民間人及び民間団体組織にも国防努力の必要性が認識されているのである。

・また、スイスは、国民のほぼ100％を収容できるシェルターを整備済みである。

　わが国も、大規模災害や武力攻撃事態などの場合には、国民を安全な場所に避難誘導することは避けて通れない最重要課題であり、核攻撃にも耐えうる避難所と必要な設備の整備を義務化することは喫緊の課題である。憲法改正には主権者である国民の認識が進むことが必要であり、それには時間がかかることが予測される。

＜マルチドメイン作戦を前提とした民間防衛のあり方＞

＜マルチドメイン作戦とは＞

・現代における戦いは、新たな領域（ドメイン）に拡大した「マルチドメイン作戦」として戦われることが明確である。そして、領域の拡大が平時と有事の区別を一層曖昧なものとし、いわゆるグレーゾーンでの戦いが常態化してきている。

＜「グレーゾーンの事態」と「ハイブリッド戦」＞

・いわゆる「グレーゾーンの事態」とは、純然たる平時でも有事でもない幅広い状況を端的に表現したものです。

・いわゆる「ハイブリッド戦」は、軍事と非軍事の境界を意図的に曖昧にした現状変更の手法であり、このような手法は、相手方に軍事面にとどまらない複雑な対応を強いることになります。

・これからの我が国のあるべき民間防衛という概念では、平時からグレーゾーン事態そして有事を通じて展開されるマルチドメイン作戦によって引き起こされるであろう脅威から防衛することも視野に入れるべきである。

＜中国・ロシアによるマルチドメイン作戦型の脅威＞

＜中国のマルチドメイン作戦＞

・中国では、日米などが新たな戦いの形として追求しているマルチドメイン作戦という言葉は使用せず、それに相当する概念を「情報化戦争」と呼んでいる。

・そして、「情報戦で敗北することは、戦いに負けることになる」として、情報を生命線と考えるのが中国の情報化戦争の概念であり、そのため、電磁波スぺクトラム領域、サイバー空間及び宇宙空間を特に重視して情報優越の確立を目指すとしている。

＜ロシアのマルチドメイン作戦＞

・ロシアは、自らはマルチドメイン作戦あるいはハイブリッド戦という言葉は使用していないが、2014年にプーチン大統領が承認した「ロシア連邦軍事ドクトリン」の概念、いわゆる西側諸国の考えるマルチドメイン作戦及びハイブリッド戦に該当する。

・改めてロシアを見ると、実際に国家に対する破壊妨害を目的とした初めてのサイバー攻撃は、ロシアがエストニアに対して行ったものである。

・ロシアは、2014年、ウクライナのロシア離れを契機にクリミア半島併合と東部ウクライナへの軍事介入を敢行した。

・ウクライナに対するロシアのサイバー攻撃は、紛争の初期段階では、情報の窃取あるいは政府や軍のＣ４Ｉ系統の混乱等を目的としたサイバー戦が主であり、一般国民の目に触れる攻撃は見られなかった。

＜中国・ロシアのマルチドメイン作戦による脅威＞

・これまで、中国やロシアのマルチドメイン作戦について述べてきたが、両国が日本や日本人に対していかなる工作活動を行っているか、そしていかなる組織を日本に置いているのかについては、ほとんどの日本人は認識していないのではないだろうか。

・なお、北朝鮮については特段説明しなかったが、北朝鮮もサイバー部隊を集中的に増強し、サイバー攻撃を用いた金銭窃取のほか、軍事機密情報の窃取や他国の重要インフラへの攻撃能力の開発を行っているとみられており、中国やロシアと同様に警戒を厳重にすることが必要である。

＜宇宙・電磁波空間における脅威――新たな脅威としての高高度電磁パルス（ＨＥＭＰ）攻撃＞

＜北朝鮮が使用をほのめかすＨＥＭＰ攻撃＞

・高高度電磁パルス攻撃とは、高高度での核爆発によって生ずる電磁パルス（ＥＭＰ）による電気・電子システムの損壊・破壊効果を利用するものであり、人員の殺傷や建造物の損壊等を伴わずに社会インフラを破壊する核攻撃の一形態である。

＜予想されるＨＥＭＰ攻撃の効果・影響＞

・ＨＥＭＰ攻撃は、これまで考えられてきた核爆発による熱線、爆風及び放射線による被害範囲を遥かに超える広大な地域の電気・電子機器システムを瞬時に破壊し、それらを利用した社会インフラの機能を長期間にわたり麻痺・停止させ、社会を大混乱に陥れる。

・いずれにしても、万一、ＨＥＭＰ攻撃があれば、国家としての機能が麻痺する可能性が極めて高く、国民一人一人がこのような脅威の存在を認識し、自ら避難し、避難生活等では自助及び共助によって命を守る行動をとらなければならない。

＜マルチドメイン作戦を前提とした民間防衛のあり方＞

・こうしたグレーゾーン事態は、明確な兆候のないまま推移し、被害発生時点では一挙に重大事態へと発展するような重大なリスクをはらんでいる。

＜有事対応型の法律からグレーゾーン段階で対応しうる法律体系へ＞

・こうしたニーズに応えるには、現行国民保護法では対応が困難であると言わざるを得ない。マルチドメイン作戦による脅威に対応しうる組織編成を盛り込んだ法律を制定するか、現行の「国民保護法」を全面的に改定するべきである。

＜国民に精神的な安心感を付与できる体制構築＞

・つまり、今後は、マルチドメイン作戦により国民がパニック状態に陥った状況、もしくはパニック状態に陥ることが予測される状況を想定し実効性のある対処法を確立しなければならないのである。

＜国を挙げた対応ができる組織体制の整備＞

・しかし、各省庁の縦割り行政では、効果的・実効的な対応は期待できないので、その弊害をなくし、政府が総合一体的な取組みを行えるよう、行政府内に非常事態対処の非軍事部門を総括する機関を新たに創設することが望まれる。

・このように、国家非常事態における国家防衛や国民保護、そして重要インフラ維持の国土政策、産業政策なども含めた総合的な対策を、いわば「国家百年の大計」の国づくりとして、更には千年の時をも見据えながら行っていくことが、わが国の歴史的課題である。

＜都道府県知事直属の民間防衛組織創設＞

＜民間防衛組織創設の必要性＞

・こうした国土防衛事態における住民避難は、強制力を伴わないために緊急性に欠け、統一的行動を取れないという致命的な欠陥を露呈する恐れがあり、早晩、国民保護法の改正も必要となろう。

＜自衛隊の役割再考と都道府県知事直属の民間防衛組織創設＞

・前述の通り、国民保護法は総務省所管（実際は消防庁）であり、敵部隊対処のための自衛隊運用は防衛省である。

・特に陸上自衛隊は、災害派遣等で培ってきた地方公共団体との連携や住民との信頼関係から、何が何でも国民保護に万全を尽したいとの思いがあるのは間違いない。

・民間防衛の研究については、日本でも過去にその検討がなされたことがある。それは、予備役の在り方を通じた検討であり、この研究は民間防衛を研究するにあたり極めて重要な先例となるだろう。

＜戦後の予備役制度と民間防衛組織としての郷土防衛隊創設の検討＞

＜検討の経緯＞

・わが国において、正規兵力を補完する予備兵力や郷土防衛隊等の民間防衛組織の必要性が問題提起されたのは、1953年8月に駐留米軍が「戦闘警護隊」の創設を勧告した吉田内閣時代にさかのぼる。

・昭和28年、吉田内閣の木村保安庁長官は、「民間防衛組織」建設の必要性について言及した。

・昭和29年８月、防衛庁長官は砂田重政氏に交替し、同長官は郷土防衛隊構想を積極的に推進した。「国民総動員による国民全体の力によってのみ防衛は成り立つ」と述べ、予備自衛官制度と並ぶ自衛隊の後方支援と郷土防衛を担う組織としての郷土防衛隊構想を掲げ、地域社会の青年壮年を対象にこれを組織する必要性を説いた。同時に、予備幹部自衛官制度の検討を指示した。

・他方、郷土防衛隊について、砂田防衛庁長官は昭和30年9月、「自衛隊の除隊者ではなく、消防団や青年団をベースとした民兵制度を考えている」と述べた。

・同年10月、防衛庁は、郷土防衛を目的とし、非常の際、自衛隊と協力して防衛の任に当たる「郷土防衛隊設置大要」を決定した。

・また、同じころ、「屯田兵」構想が持ち上がり、昭和31年度予算で正式に予算化された。自衛隊退職者を北海道防衛のための予備兵力として有効活用しようとするもので、１人10町の耕地を与えて入植させる計画であった。しかし、応募者が少なく立ち消えになった。背景には、戦後の経済復興が軌道に乗り、国民所得も戦前の最盛期であった1939年の水準に回復し、屯田兵の魅力が高まらなかったことが挙げられる。

・自民党内部でも再検討を要求する声が強くなったが、旧自由党系は時期尚早として郷土防衛隊構想に消極的であったこともあり、郷土防衛隊設置大要は、事実上白紙還元された。

・わが国防衛力の一大欠陥は、第一線防衛部隊並びに装備に次ぐ背景の予備隊またはその施設の少ないことである。予備自衛官3万人は余りにも少ない。

・この点について、「百万人郷土防衛隊」を整備すれば、相当な自衛隊の増強に匹敵し、自衛隊が郷土の防衛問題に後ろ髪をひかれることなく正規部隊をフルに前線で使用できる体制が整備できると強調している。

＜自衛隊の予備自衛官（予備役）制度の現況＞

・戦後、わが国は、警察予備隊発足当初から、終始一貫して志願制を採用してきた。その基本政策の枠組みの中で、わが国の予備役制度は、1954年の自衛隊発足と同時に予備自衛官制度として創設された。

＜陸上自衛隊のコア部隊＞

・陸上自衛隊の組織の一つで、平時の充足率を定員の20％程度に抑えた、部隊の中核要員によって構成された部隊のこと。

第３章＜政策提言　民間防衛組織の創設とそれに伴う新たな体制の整備＞

＜国、自衛隊、地方自治体および国民の一体化と民間防衛体制の構築＞

＜国の行政機関＞

・国家防衛は、軍事と非軍事両部門をもって構成されるが、その軍事部門を防衛省・自衛隊が所掌することは自明である。他方、非軍事部門については、民間防衛（国民保護）を所掌する責任官庁不在の問題があり、その解決と縦割り行政の弊害をなくすために、行政府内に国家非常事態対処の非軍事部門を統括する機関を新たに創設することが望ましい。

＜自衛隊＞

・「必要最小限度の防衛力」として整備されている自衛隊は、武力攻撃事態等において、現役自衛官の全力をもって第一線に出動し、主要任務である武力攻撃等の阻止・排除の任務に従事する。

＜地方自治体＞

・各都道府県には、国の統括機関に連接して「地方保全局」を設置し、その下に民間防衛組織としての「民間防衛隊」を置く。

　市区町村には、「地方保全局」に連接して同様の部局を置くものとする。

＜国民＞

・国民は、それぞれ「自助」自立を基本とし、警報や避難誘導の指示に従うとともに、近傍で発生する火災の消火、負傷者の搬送、被災者の救助など「共助」の共同責任を果たす。また、地方自治体の創設・運用される「公助」としての民間防衛隊へ自主的積極的に参加するものとする。

　以上をもって、国、自衛隊、地方自治体および全国民が参画する統合一体的な国家非常事態対処の体制を構築する。

　その際、わが国の国土強靭化に資するため、国・地方自治体あるいは地域社会において、危機管理に専門的機能を有する退職自衛官の有効活用が大いに推奨されるところである。

　また、各地方自治体と自衛隊の連携・協力関係の一層の強化が求められており、そのための制度や仕組みを整備することが必要である。

＜自衛隊（陸上自衛隊）の後方地域警備等のあり方＞

・自衛隊の後方地域警備のあり方については「陸上自衛隊の警備区域に関する訓令・達」の規定を前提として検討する。

　陸上自衛隊の師団長が担任する「警備地区」に、予備自衛官をもって編成され、専ら後方地域の警備等の任務に従事する「地区警備隊」を創設し、配置する。

　「地区警備隊」の下に、各都道府県の警備を担任する「警備隊区」ごとに、「隊区警備隊」を置く。

＜民間防衛隊の創設＞

＜編成と任務＞

・民間防衛隊は、各都道府県知事の下に創設することとし、退職自衛官、消防団員など危機管理専門職の要員を基幹に、大学等の学生や一般国民からの志願者の参加を得て編成する。

＜民間防衛隊の創設に必要な人的可能性＞

＜一般国民からの公募の可能性＞

・「自衛隊に参加して戦う」【5.9％、人口換算約748万人】という最も積極的な回答を除くとしても、「何らかの方法で自衛隊を支援する」54.6％、「ゲリラ的な抵抗をする」1.9％、「武力によらない抵抗をする」19.6％を合計すると76.1％となり、人口に換算すると約9642万人の国民が、いわゆる武力攻撃事態に、国・自衛隊とともに何らかの協力的行動を起こす意志を表明している。

＜民間防衛隊を保護する予備自衛官制度の創設＞

＜民間防衛隊と自衛隊の部隊・隊員の配置・配属＞

・2022年2月24日早朝、ロシアはウクライナへの武力侵攻を開始した。国際法では、軍事目標主義の基本原則を確認し、文民に対する攻撃の禁止、無差別攻撃の禁止、民用物の攻撃の禁止等に関し詳細に規定している。ましてや、病者、難船者、医療組織、医療用輸送手段等の保護は厳重に守らなければならないことを謳っている。

　しかし、ウクライナに武力侵攻しているロシア軍は、文民に対する攻撃や民間施設・病院等への攻撃など、いわゆる無差別攻撃を行い、国際法を安易に踏みにじって戦争の悲劇的な現実を見せつけた。

　このような事態を想定して、国際法は、民間人およびそれを保護する非武装の民間防衛組織の活動を守るため、自衛のために軽量の個人用武器のみを装備した軍隊の構成員の配置・配属を認めている。

・民間防衛隊は、都道府県知事の指導監督を受けるものとし、必要に応じて各市町村に分派される。

　各都道府県知事は、「地方保全局」相互の調整を通じて、民間防衛隊が、各都道府県および各市町村において広域協力が行える体制を整備する。

＜「民間防衛予備自衛官」の新設と予備役の区分＞

・しかし、現行の制度においては、特に、後方地域の警備に充当できる予備自衛官は、ほぼ皆無に等しい。全国の後方地域の警備を行うには、大人数の予備自衛官が必要であり、その勢力の確保が不可欠である。

　さらに、現行の制度に加え、国家非常事態に際して、民間防衛隊に配置・配属し、文民保護の人道任務に従事させるために「民間防衛予備自衛官」が新たに必要であり、併せてその勢力を確保しなければならない。

＜おわりに＞

・米国は、各州および国民の力を結集し社会全体で国を守ろうとする「共同防衛」の強い決意を表明しています。銃の保有権は、建国の歴史である民兵（自警団）の象徴なのです。

　韓国は、外敵の浸透・挑発やその脅威に対して、国家防衛の諸組織を統合・運用するための「統合防衛」体制を重視し、中でも郷土予備軍や民防衛隊が大きな役割を果たしています。

　台湾は、現代の国防は国全体の国防であり、国家の安全を守るには、全民の力を尽くして国家の安全を守るという目標を達成するため「全民国防」体制を敷いています。

　スイスは、「永世中立」政策を国是とし、安全保障は軍民の国防努力いかんによって左右されるとの方針のもと、民間防衛はその両輪の片方となっており、そのため、かつてのスイス政府編『民間防衛』は、次のように国民に問いかけています。

・今日では戦争は全国民と関わりがある。

・軍は、背後の国民の士気がぐらついていては頑張ることができない。

・戦争では、精神や心がくじければ、腕力があっても何の役にも立たない。

・わが祖国は、わが国民が、肉体的にも、知的にも、道徳的にも、充分に愛情を注いで奉仕するだけの価値がある。

・すべての国民は、外国の暴力行為に対して、抵抗する権利を有している。

・中国の覇権的拡大や北朝鮮の核ミサイル開発によって、戦後最大の国難に直面している日本にとって、今ほど真の「民間防衛」が求められている時代はありません。真の「民間防衛」が整備されれば、国土防衛に直接寄与することになり、同時に周辺国に対する抑止力にもなりうるのです。

・実際、欧州に目を転じてみれば、2022年2月以降のロシア軍の侵攻により、ウクライナ国民がロシア軍によって虐殺とも言えるような被害が大規模に行われている現実をみて、我々はその教訓をただちに活かさなければなりません。